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Case 專家觀點

柴發合 | 京津冀地區大氣污染聯防聯控機制實施效果及完善建議

日期: 2019-11-05
來源: 環境科學研究
作者:

摘要:回顧了我國京津冀地區大氣污染聯防聯控機制發展歷程,從目標效果、制度框架、措施手段等視角系統地闡述了京津冀地區大氣污染聯防聯控機制的實施效果.結果表明:①京津冀地區大氣污染聯防聯控的預期目標(2017年)基本實現,并且隨著控制目標逐漸嚴格,已由年尺度細化至日尺度.②京津冀地區大氣污染聯防聯控頂層制度框架逐漸成熟,運行機制逐漸健全統一,重污染應急管控預案趨向于成本有效性減排策略.③當前大氣污染聯防聯控手段基本為命令控制型,在源頭控制上主要采用新源環境準入、老舊源落后產能淘汰、燃煤控制與小規模爐窯綜合整治等產業結構優化和能源消耗結構調整策略;在末端控制上,逐步規范和強化大氣固定源排污許可證管理制度,實施精細化的移動源、面源排放管理模式.④建議加快建立京津冀地區空氣質量管理常設機構,實現大氣污染聯防聯控的長效化;建議實施區域性大氣固定源排污許可證制度,在此基礎上引入經濟刺激型手段,建立基于京津冀地區空氣質量改善目標的大氣固定源排污權交易制度,讓市場機制促使污染源進一步減排和污染控制技術水平的不斷提升.

作為我國經濟、社會發展的重點區域之一,隨著經濟社會的快速發展,京津冀地區能源消耗需求量迅猛增長,導致大量環境污染問題集中爆發,特別是以PM2.5為首要污染物的重污染過程頻發,對區域人群健康和生態安全造成了不利的影響.中共中央、國務院高度重視京津冀地區大氣污染防治工作,相繼從區域大氣污染協同控制的法規標準、目標規劃、排放限制、監測監管、環境準入等方面入手,實施區域大氣污染聯防聯控行動.區域大氣污染聯防聯控最早可以追溯到2008年北京奧運會期間的空氣質量保障行動,這也是京津冀地區開展復合性大氣污染區域聯動防治的率先嘗試;2014年11月10—11日的亞洲太平洋經濟合作組織(APEC)領導人非正式會議及2015年9月3日“紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年”閱兵活動期間均實施了區域性空氣質量保障的實踐.上述重大活動期間,空氣質量保障工作的顯著成效充分證明了聯防聯控機制在解決區域性大氣污染問題中的必要性和重要性.為此,該研究以京津冀地區大氣污染聯防聯控機制為研究對象,從京津冀地區大氣污染聯防聯控機制的實踐過程、實施效果及制度體系完善等方面,綜述已有研究成果,探索區域經驗,進一步提出京津冀地區大氣污染聯防聯控機制的完善建議,以期為其他區域的大氣污染聯防聯控機制建設提供參考.

一、京津冀地區大氣污染聯防聯控機制發展歷程

京津冀地區大氣污染聯防聯控機制發展歷程如圖 1所示.有關區域大氣污染聯防聯控機制的政策性文件最早現于2010年5月,原環境保護部等九部委共同制定了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》,指出了“解決區域大氣污染問題,必須盡早采取區域聯防聯控措施”的思路. 2012年12月《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》發布,提出了包括“聯席會議制度”“聯合執法監管機制”“環境影響評價會商機制”“信息共享機制”“預警應急機制”等在內的一個系列、五項新機制. 2013年9月,國務院出臺《大氣污染防治行動計劃》,將“建立京津冀、長三角區域大氣污染防治協作機制,由區域內省級人民政府和國務院有關部門參加,協調解決區域突出環境問題,組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施,通報區域大氣污染防治工作進展,研究確定階段性工作要求、工作重點和主要任務”作為一條重要措施列出,進一步明確了區域聯防聯控在我國大氣污染防治工作中的地位.在原環境保護部的協調下,2013年10月由京津冀及周邊地區六省(直轄市)和國家七部委主要領導共同協商建立京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組,成立協作小組辦公室,辦公室設在原北京市環境保護局.北京市與保定市、廊坊市,天津市與唐山市、滄州市分別建立了大氣污染治理結對合作工作機制(“2+4”結對合作機制),簽訂了大氣污染聯防聯控合作協議書;六市堅持目標同向、措施同步、科學謀劃、聯防聯控共同發力大氣污染防治工作. 2014年4月,十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》,其中第二十條規定“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施”,這為實施重點區域大氣污染聯防聯控建立了扎實的法律依據.

柴發合 | 京津冀地區大氣污染聯防聯控機制實施效果及完善建議

圖 1?京津冀地區大氣污染聯防聯控機制發展歷程

Fig.1?The development process of air pollution joint prevention and control mechanism in Beijing-Tianjin-Hebei Region


然而,由于京津冀地區三省(直轄市)之間存在十分明顯的社會經濟發展差異,三省(直轄市)發展階段不同,導致各行政主體的利益訴求不一致,從組織機構運行實際效果看,京津冀地區區域協作機制還需要進一步強化.為此,2018年7月,《國務院辦公廳關于成立京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組的通知》提出“為推動完善京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控協作機制,經中共中央、國務院同意,將京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組調整為京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”,由韓正副總理作為領導小組組長,副組長由生態環境部李干杰部長和京津冀地區三省(直轄市)的省長/市長擔任,京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組辦公室設在生態環境部,承擔領導小組的日常工作,實行工作會議制度和信息報送制度.京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組的建立更加強化和穩固了區域大氣污染聯防聯控工作機制,對解決區域環境問題具有重要作用.

二、京津冀地區大氣污染聯防聯控研究綜述

隨著我國重點區域大氣污染聯防聯控行動的不斷推進,國內學術界掀起了區域大氣污染聯防聯控的研究熱潮,分別在區域聯防聯控立法基礎和機制建設方面展開研究,對重點區域及京津冀地區大氣污染聯防聯控的法律法規、責任主體、機構設置、運行機制等方面提出了諸多開創性和細化性的對策建議.任鳳珍等[1-5]論述了建立我國區域大氣污染聯防聯控立法框架的必要性和重要性,并對當前的立法規定展開系統分析,指出當前關于區域大氣污染聯防聯控的條文內容存在政策執行穩定性差、強制力不足、干系人責任機制不明確、職責定位混亂、成本分擔補償機制等問題,認為非常有必要在決策機制、運行機制方面形成法定約束力;同時,筆者還認為,必須將京津冀地區大氣污染聯防聯控行動制度化和法律化,才能形成具有更高級別權威性的聯防聯控運行機制.綜上,我國重點區域及京津冀地區的大氣污染聯防聯控的立法基礎需要不斷進行完善和改革,其立法框架需要明確的責任主體邊界和清晰的職能劃分,需要在決策機制、實施機制、信息機制、資金機制、問責和懲罰機制等方面建立詳細的法律條文規定.

有關京津冀地區大氣污染聯防聯控機制建設方面,常紀文等[6-8]為京津冀地區大氣污染聯防聯控制度頂層設計提供了較為宏觀的方向性指引要求,包括區域大氣污染聯防聯控需要考慮各區域的經濟發展程度,建立共同且有區別的責任體系,需要堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”五大理念原則,以及組建區域環境管理組織機構、聯動執法機制、加快產業轉移與結構調整構建等對策建議.實質上,區域大氣污染聯防聯控機制研究的核心內容在于如何構建一個更為有效的區域空氣質量管理機構,負責對大氣污染聯防聯控進行專業化管理.目前,學術界對此的研究結論尚存在一定的爭議:康京濤等[9-10]認為,將現有的“區域環保督察中心”賦予解決跨區域大氣污染聯防聯控職能;王金南等[11-15]認為,需在國家、省級、地級市層面建立統一的區域聯防聯控管理體系;李云燕等[16-20]從不同角度提出了針對京津冀地區大氣污染聯防聯控機構設置和運行機制的建議,包括京津冀地區大氣污染聯防聯控跨區域主體機構、京津冀地區大氣污染治理聯防聯控委員會、京津冀地區大氣污染聯防聯控區域性協調小組和“區域—市級—區級”3級大氣污染聯防聯控中心、京津冀地區一體化治理生態環境污染聯防聯控工作委員會和“國家—重點區域—地級市”三位一體的大氣污染聯防聯控等組織機構設置的建議,并提出上述組織機構的日常運行機制.上述研究基本奠定了我國重點區域,尤其是京津冀地區大氣污染聯防聯控機制研究的基礎,對指導京津冀地區大氣污染聯防聯控機制的形成和具體實踐具有重要的現實指導意義.然而,當前研究鮮有從區域大氣污染聯防聯控機制運行的目標實現、制度框架、控制手段等方面入手對我國重點區域大氣污染聯防聯控展開詳細剖析,總結凝練出值得推廣借鑒的實踐經驗,以支撐我國區域大氣污染聯防聯控工作的有效開展.

三、京津冀地區大氣污染聯防聯控機制效果評估

3.1京津冀地區大氣污染聯防聯控目標分析

3.1.1津冀地區大氣污染聯防聯控基本實現了2017年的控制目標

關于京津冀地區大氣污染聯防聯控目標設定,最早可追溯至2012年10月29日由原國家環境保護部、國家發展和改革委員會、財政部聯合發布關于印發《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》的通知,該規劃提出,至2015年京津冀、長三角、珠三角等地區將PM2.5納入考核指標,PM2.5年均濃度下降6%.此后,2013年9月10日國務院發布的《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》中提到,至2017年京津冀、長三角、珠三角等地區PM2.5濃度分別下降25%、20%、15%左右,其中北京市ρ?(PM2.5)年均值控制在60 μg/m3左右.2016年7月,由原環境保護部、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府聯合發布的《京津冀大氣污染防治強化措施(2016—2017年)》明確提出,至2017年,北京市、天津市、河北省ρ?(PM2.5)年均值分別降至60、60、67 μg/m3左右.

由圖 2可見:2014—2018年位于京津冀及周邊地區“2+26”城市大氣污染傳輸通道上的北京市、天津市、保定市、唐山市、石家莊市、邢臺市、邯鄲市、廊坊市、滄州市和衡水市的ρ?(PM2.5)年均值均呈逐年下降趨勢. 2018年,北京市、廊坊市的ρ?(PM2.5)年均值相對最低,分別為50和51 μg/m3;石家莊市、邢臺市、邯鄲市的ρ?(PM2.5)年均值相對最高,分別為71、72、69 μg/m3.但目前所有城市的ρ?(PM2.5)年均值仍超過GB 3095—2012《環境空氣質量標準》的二級標準限值.

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圖 2?2014—2018年京津冀地區地級以上城市ρ(PM2.5)年均值變化趨勢

Fig.2?Trend of annual mean of?ρ(PM2.5) in cities above prefecture level in Beijing-Tianjin-Hebei Region from 2014 to 2018

圖 3可見:2014—2018年北京市、天津市、保定市、唐山市、石家莊市、邢臺市、邯鄲市、廊坊市、滄州市和衡水市的ρ?(PM10)年均值也均呈下降趨勢. 2018年北京市、天津市的ρ?(PM10)年均值相對較低,分別為76、82 μg/m3;邢臺市、邯鄲市、石家莊市的ρ?(PM10)年均值相對較高,分別為135、134、129 μg/m3.總體上,京津冀地區大氣污染聯防聯控基本實現了《大氣污染防治行動計劃》所要求的2017年京津冀區域空氣質量控制目標.然而,隨著京津冀地區顆粒物濃度的逐步下降,O3污染狀況逐漸加重.由圖 4可見,10個城市中僅有北京市和衡水市的ρ?(O3)最大8 h滑動平均值的年均值基本保持不變,其他城市普遍呈逐年上升趨勢,并且邢臺市、邯鄲市、保定市相對較高.

柴發合 | 京津冀地區大氣污染聯防聯控機制實施效果及完善建議

圖 3?2014—2018年京津冀地區地級以上城市ρ(PM10)年均值變化趨勢

Fig.3?Trend of annual mean of?ρ(PM10) in cities above prefecture level in Beijing-Tianjin-Hebei Region from 2014 to 2018

柴發合 | 京津冀地區大氣污染聯防聯控機制實施效果及完善建議

圖 4?2014—2018年京津冀地區地級以上城市ρ(O3)最大8 h滑動平均值的年均值變化趨勢

Fig.4?Trend of annual mean of maximum 8 h moving average value of?ρ(O3) in cities above prefecture level in Beijing-Tianjin-Hebei Region from 2014 to 2018

3.1.2京津冀地區大氣污染聯防聯控目標逐漸嚴格,由年尺度細化至日尺度

2017年9月7日,原北京市環境保護局印發的《北京市“十三五”時期大氣污染防治規劃》通知要求中提出:“至2020年,全市ρ?(PM2.5)年均值比2015年下降30%左右,控制在56 μg/m3左右,空氣質量優、良天數比例在56%以上”. 2018年5月30日,天津市人民政府辦公廳印發實施的《天津市2018年大氣污染防治工作方案》中提出:“2018年,全市ρ?(PM2.5)年均值控制在59 μg/m3左右,全市及各區優、良天數比例達61%,重污染天數持續減少”. 2018年6月27日,《國務院關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知》中提出:“到2020年PM2.5未達標地級及以上城市PM2.5濃度比2015年下降18%以上,地級及以上城市空氣質量優、良天數占比達80%,重度及以上污染天數占比比2015年下降25%以上”. 2018年9月,生態環境部、國家發展和改革委員會等聯合發布了《京津冀及周邊地區2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》,該方案要求“京津冀及周邊地區‘2+26’城市全面完成2018年空氣質量改善目標;2018年10月1日—2019年3月31日,京津冀及周邊地區PM2.5平均濃度同比下降3%左右,重度及以上污染天數同比減少3%左右”.綜上,京津冀地區大氣污染聯防聯控目標逐漸嚴格,進入穩定鞏固階段,并且逐漸將空氣質量管理目標由年時間尺度轉向日時間尺度,要求重污染天氣的減少整體走向精細化的日尺度空氣質量管理模式.

3.2?京津冀地區大氣污染聯防聯控制度框架

3.2.1京津冀大氣污染聯防聯控機制頂層設計逐步完善

國外空氣污染治理事件經驗表明,空氣污染問題的有效解決需要建立在一個相對完善、常態化的頂層制度基礎之上.京津冀地區大氣污染治理期間,我國大氣污染防治頂層制度建設邁上了一個新的歷史臺階,特別是中國特色社會主義生態文明建設這一偉大戰略思想的提出,為我國生態文明制度體系改革創新、環境保護政策手段變革,以及大氣污染防治的法律法規、標準等大氣污染治理政策的完善奠定了堅實的基礎,如《環境保護法》《大氣污染防治法》及地方性大氣污染防治條例等的修訂,通過將區域大氣污染問題的何種治理目標、如何治理、由誰治理等關鍵性管理節點進行了相應的法定權威性規定,確保京津冀地區大氣污染防治戰略目標得以有效執行和實現.

3.2.2京津冀地區大氣污染聯防聯控機制逐漸健全統一

大氣污染具有區域性特征,能夠在區域內進行傳輸.區域空氣污染問題的有效解決需建立一個能夠打破地區和部門界線,并具有統一協調各行政主體之間利益的、專門的組織管理機構和運行機制,即體制機制.京津冀地區大氣污染聯防聯控組織運行機構在不斷的實踐活動中得以完善,由重大活動事件的臨時性統一命令控制發展到具有相對常態化的區域重污染應對統一協調機構,再到具有一定決策權的組織管理機構,使區域大氣污染聯防聯控體制建設不斷健全.在實施京津冀地區大氣污染聯防聯控的過程中,京津冀地區三省(直轄市)統一規劃、統一監測、統一標準、統一預警、統一監管的行動機制要求,為京津冀地區大氣污染聯防聯控具體實踐過程中的基礎條件建設、管理手段設計、管理方案執行指明了行動方向.

3.2.3重污染應急管控預案趨向于成本有效性減排策略

重污染天氣應急管控已成為京津冀地區大氣污染聯防聯控工作的常態化要求之一. 2013年以來,京津冀地區大氣污染防治的工作重心之一是逐步建立常態化、科學化的重污染天氣應急響應與管控機制.在實踐過程中,京津冀地區三省(直轄市)的空氣重污染應急預案編制逐步趨向于統一的應急預警響應標準;在不同級別重污染天氣預警下,根據不同省(直轄市)的實際情況,分別制定和執行成本有效的、差別化的重污染應急預案,如“一市一策”“一企一策”等方案,杜絕實施“一刀切”式的重污染天氣污染源排放控制應對策略,注重考慮污染控制成本的有效性.

3.3京津冀地區大氣污染聯防聯控措施手段

3.3.1實施新源環境準入和落后產能淘汰的環境規制手段,倒逼產業結構優化升級

環境規制倒逼產業結構優化升級對于京津冀地區大氣污染治理目標的實現具有重要的推動作用.京津冀地區大氣污染治理過程中主要的排放控制手段包括嚴格實施新污染源環境準入制度,在生態紅線、環境質量底線、資源利用上線均清晰的基礎上,編制生態準入清單,明確禁止和限制發展的行業、生產工藝和產業目錄,控制“兩高”行業產能,不斷推進綠色產業的發展;老舊污染源實施落后產能淘汰、工業企業全面達標排放提標改造、重污染企業搬遷和關閉.新老舊源的分類型排放控制手段,將在污染源源頭控制上不斷強化行業、企業生產發展的環保技術水平大幅度升級,從而倒逼京津冀地區產業發展向著空氣質量保護友好型的目標方向不斷努力.

3.3.2嚴格落實燃煤控制目標與小規模爐窯綜合整治要求,促進能源消耗結構調整

燃煤消耗控制、能源結構調整與能源利用效率提升,是京津冀地區大氣污染治理成效顯著的重要措施來源之一.京津冀地區是我國主要的煤炭消耗量基地之一,工業燃煤與城鄉居民生活燃煤是京津冀地區大氣霧霾產生的主要原因之一.清潔能源替代和改善能源利用結構是燃煤總量控制的基本途徑.城市區域本著統籌兼顧溫暖過冬與清潔取暖;堅持因地制宜的煤改電、煤改氣行動方針,合理確定改造技術路線,積極推廣太陽能光熱利用和集中式生物質利用;堅持突出重點,優先保障大氣污染防治重點地區天然氣需求,優先推進對城市空氣質量影響大的地區進行散煤治理;鄉鎮或區縣則應逐步完成散煤替代.在提升能源利用效率和減少污染排放強度要求下,實施合理、有序開展燃煤小鍋爐的整治、淘汰、替代工程.在確保供熱安全可靠的前提下,加快集中供熱管網建設,優先利用熱電聯產等清潔供暖方式淘汰管網覆蓋范圍內燃煤鍋爐.與此同時,劃定城市高污染燃料禁燃區域,減少該區域的燃煤一次污染物排放.

3.3.3以排污許可證制度為主要的命令控制政策手段,強化污染源排放精細化管控

排污許可證制度是確保大氣固定源實現連續穩定達標排放目標的基本手段.排污許可證制度是將污染源排量管理逐漸落實到每一個源上,通過對污染源排放管理的監測、記錄和報告,實現污染源的守法排污,對污染源排放過程實現“一證式”管理.京津冀地區依據排污許可證制度的有關政策性文件要求,相繼完成燃煤、鋼鐵、焦化、水泥、陶瓷、再生金屬等行業的工業排污許可證核發,將錯峰生產方案載入排污許可證.目前,京津冀地區有關大氣固定源的排污許可證管理辦法仍然是分行政區的屬地管理模式,內容要求有差別,按照《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》中關于“三地”共同編制《京津冀區域環境污染防治條例》的要求,將建立《京津冀區域排污許可證管理辦法》,進一步規范、強化區域大氣固定源排污許可管理制度.與此同時,京津冀地區大氣污染防治過程中,移動源排放控制措施逐步精細化,涉及道路移動源和非道路移動源的差別化管理,措施類型包括運輸結構轉變、油品質量監管、“零排放”清潔能源車輛計劃行動、道路移動源排放檢測與強制維護(I/M)制度、車輛超標排放檢查、高排量車輛深度治理、非道路移動源排放綜合治理等,并依據政策引導和法律約束并舉,優化綠色出行,發展綠色交通行動,從命令控制、經濟刺激、勸說鼓勵等不同的環境政策管理手段類型上建立組合式、多類型、精細化的移動源排放控制手段與措施.大氣面源排放控制對象主要包括防風固沙、礦山整治、揚塵治理及秸稈綜合利用等,根據具體的面源排放特征確定最佳控制實踐手段.

四、京津冀地區大氣污染聯防聯控完善建議

4.1成立京津冀地區空氣質量管理常設機構,大氣污染聯防聯控的長效化

針對目前京津冀地區性流域空氣污染特征,解決的辦法主要是控制跨區域范圍內的遠距離輸送空氣高架源、道路移動源的排放,這需要建立依據空氣流域管理的模式,即劃定一個集合多個行政區的空氣流域范圍,并建立具有法律授權效力的空氣質量管理機構,采取相關的政策手段和規劃戰略,對流域范圍內的污染源實施統一管理,才能避免因不同利益群體的博弈導致空氣質量管理效率低下甚至無效的現象發生.從個體之間的互相協調博弈關系轉化為內部緊密協助的關系,減少區域空氣質量管理信息不對稱的問題,提高區域污染源管控的專業化水平和政策執行效率.

當前,京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組在強化和穩固區域大氣污染聯防聯控工作機制,以及協調各區域行政主體之間利益方面發揮了巨大作用,但仍缺乏相應具體的京津冀地區大氣污染聯防聯控管理機構來專門負責執行區域空氣質量達標管理工作,導致聯防聯控政策實施缺乏明確的干系人責任機制.因此,建議在現有的京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組機構下設立京津冀地區空氣質量管理常設機構——京津冀地區空氣質量管理局,以實現區域聯防聯控的長效化.京津冀地區空氣質量管理局的主要責任包括:①組織人員力量,建立跨區域空氣固定源及跨行政區移動源遠距離傳輸調查評估工作,對轄區范圍內納入到跨區域污染源管理范圍的排污單元具有一定的行政審批、執法、監督和處罰的權利;②與單個城市政府進行合作,編制和執行區域空氣質量達標規劃;③具有對轄區單個城市空氣質量達標規劃的審批權限,確保市級政府層面的達標規劃滿足區域性空氣質量達標規劃目標的實現.

4.2實施區域大氣固定源排污許可證制度,探索建立基于區域空氣質量改善的固定源排污權交易制度

建議實施京津冀地區區域性大氣固定源排污許可證制度,進一步嚴格要求跨區域大氣固定源實現連續達標排放.京津冀地區空氣質量管理常設機構將主要負責對納入到區域空氣固定源管理范圍內的排污單元進行區域性排污許可證管理.具體在執行全國及省(自治區、直轄市)等層面的許可證管理要求基礎上,實施基于京津冀地區空氣質量改善目標的、更為嚴格的固定源排污許可證執行要求.

同時,建議建立基于區域空氣質量改善的大氣固定源排污權交易制度.區域性空氣固定源排污許可證制度是確??鐓^域大氣固定源連續達標排放和提升其排放控制水平的基本手段.然而,即使固定源滿足了區域空氣固定源排污許可證要求,但仍可能存在區域空氣質量不達標的問題.基于大氣固定源排污許可制度的全面實施,結合現有市場經濟運行機制,從促進技術進步和降低單位污染物減排社會成本的角度,建立基于京津冀地區空氣質量改善目標的跨區域傳輸的大氣固定源排污權交易制度,這將是實現京津冀地區大氣固定源排放聯防聯控成本最優化的有效手段之一.排污單位通過升級減排控制技術,不斷降低污染物的排放量,將多余的排放量配額與其他排污單位進行交易,實現邊際減排效益最大化、社會成本最小化;政府可根據排污單位減排技術升級,不斷減少跨區域空氣固定源排放總量配額,從而循序漸進地促使轄區內所有排污單位實現整體污染控制技術的升級,最終通過經濟刺激型手段實現京津冀地區空氣質量的持續改善.

五、結論

1.京津冀地區大氣污染聯防聯控基本實現了2017年的控制目標,但未來的目標設定愈加嚴格細化,逐漸由年尺度深入到日尺度管理水平,更加注重強調年度秋冬季重污染天數的下降比例.

2.京津冀地區大氣污染聯防聯控制度框架逐漸成熟,基于法律法規基礎的頂層制度體系設計逐漸完善,大氣污染聯防聯控運行機制逐步健全統一,重污染天氣污染物減排控制策略需注重控制方案的差別化和成本的有效性.

3.京津冀地區大氣污染聯防聯控手段基本為命令控制型,在源頭控制上主要采用新源環境準入、老舊源落后產能淘汰、燃煤控制與小規模爐窯綜合整治等產業結構優化和能源消耗結構調整策略,實現區域污染物排放有效控制;在末端控制上,逐步規范和強化大氣固定源排污許可證制度,并實施精細化的移動源、面源排放管理模式.

4.建議加快建立京津冀地區空氣質量管理常設機構,實現大氣污染聯防聯控的長效化;建議建立區域性大氣固定源排污許可證制度,在當前命令控制型手段的基礎上,引入經濟刺激性手段,建立基于京津冀地區空氣質量改善目標的跨區域傳輸大氣固定源排污權交易制度,讓市場機制促使污染源進一步減排及污染控制技術水平的不斷提升.

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