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差異與協同:京津冀及周邊地區大氣污染治理政策量化研究

日期: 2019-03-15
來源: 《中國行政管理》
作者:

摘要:為描述和衡量區域大氣污染合作治理,從府際間政策差異與協同兩個方面開展系統分析,探討府際差異引致的合作治理趨勢與挑戰,以及府際協同中的共同行動與落實機制進展?;谡呶墨I外部屬性和內部結構兩個維度,構建“時間—主體—目標—工具—機制”的政策“差異—協同”分析框架,對京津冀及周邊地區大氣污染治理政策開展量化分析。研究發現,京津冀及周邊地區大氣污染治理政策中“自上而下”協同與“跨行政區”差異并存,呈現出中央帶動地方—響應速度差異、目標考核協同—治理指標差異、工具導向一致—具體舉措差異等特征,同時存在府際聯合發文少、對市場型和公眾參與型工具重視程度不足等問題。研究表明,基于政策文獻的量化研究,可以為京津冀大氣污染合作治理政策分析提供一個新的視角,為政策文獻與政策實踐的有效對話提供切入點。

關鍵詞:京津冀及周邊地區;區域大氣污染治理;政策差異與協同;府際合作;政策量化分析

引言

在城市化和工業化快速推進的過程中,以煤炭為主的能源結構和以重工業為主的產業結構導致了中國嚴重的大氣污染問題。京津冀及周邊地區是我國大氣污染最嚴重的區域,尤其是自2013年來已經多次發生區域性大氣污染事件,成為公眾關注度最高的環境污染地區。京津冀及周邊地區大氣污染存在顯著的區域間“跨界”傳輸現象,各行政區空氣質量受到周邊影響,府際合作治理迫在眉睫。為破解區域大氣污染難題,中央與地方政府頒布實施了一系列政策,不斷強化區域大氣污染合作治理。然而,區域內各行政區開展大氣合作治理仍存在一些體制機制障礙,治理的實際效果尚不明顯。

因此,如何描述和衡量京津冀及周邊地區府際合作治理的表現,發現合作治理中存在的問題,推進府際合作治理進展,是當前理論與實踐中亟待解決的問題。本文嘗試從政策分析的角度對此問題展開研究。各級政府大氣污染治理政策的協同是實現區域府際合作治理的基礎,反映了府際間的共同行動與落實機制,而府際間政策的差異則可以表明合作治理的空間、趨勢和挑戰。政策文獻作為政府治理與政策理念的物化形態,是對政策信息與政策知識的客觀記錄,是政府處理公共事務的真實反映和行為印跡。通過京津冀及周邊地區大氣污染治理政策的文獻量化研究,可以對政策文獻的結構要素開展深入分析,客觀展示府際間政策的差異與協同,從而反映京津冀及周邊地區府際合作治理的表現。

二、文獻綜述

大氣污染治理是環境治理領域的重要議題,我國已成為該領域重要的研究對象。近年來,隨著我國大氣污染空間分布由點向面的轉變,區域大氣污染治理協同問題成為本土研究的熱點。當前的研究主要從大氣污染區域協同治理、區域協作機制等視角展開探索。

從區域協同治理視角出發,為解決行政區“多中心”模式帶來的各自為政、分割獨立、效率低下等問題,學者從治理理念、治理網絡、區域聯動等多個角度研究區域大氣污染治理的協同,并就大氣污染協同治理的府際博弈、府際權責劃分、區域復合行政、區域合作博弈等問題進行了研究。其中,大氣污染治理政策協同問題被看作是區域內府際協同治理的核心和邏輯起點,成為重要的研究主題,學者從環境、財政、科技等多個視角展開了探索。

從區域協作機制視角出發,隨著中央多個重要政策文件的頒布實施,學者對大氣污染治理的區域聯防聯控制度與政策展開了深入探討。2010年,《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》中正式提出了“聯防聯控”這一概念,引發了學界對聯防聯控理論與技術的研究。2013年,《大氣污染防治行動計劃》中提出了多主體共同驅動的大氣污染防治新機制,政策及其法制化成為當時熱點議題之一。2015年,新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱”大氣污染防治法”)中提出”國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制”,對大氣污染治理的法律保障不斷加強。隨著聯防聯控機制及政策的不斷強化,學者對其執行和實施效果進行了討論。

可以看出,大氣污染府際合作治理及政策協同已成為當前大氣污染治理領域的重要議題。但從近年的研究來看,對該問題的探索尚處于起步階段,大多研究是從理論分析或具體事件的視角展開質化分析,能夠全面、客觀反映府際合作治理表現的量化分析相對較少。同時,盡管部分學者對政策協同或具體領域的政策工具展開了研究,但系統性的理論分析框架尚未構建,這一問題在我國節能減排治理等研究領域中也普遍存在。通過對政策文獻的量化研究,可以推導政策演進、機構職能改革與合作、府際關系、政策體系結構等結論。在節能排放、科技管理等一些領域,已有學者構建政策協同的度量模型并采用政策文獻量化研究方法開展分析,具有一定的可行性。因此,本文嘗試構建大氣污染治理政策的系統性理論分析框架,對京津冀及周邊地區大氣污染政策開展量化分析,以期更加全面、客觀地展現府際合作治理的表現。

三、研究框架與數據基礎

(一)研究框架

本文從府際間政策的差異與協同兩個方面探討區域大氣污染府際合作治理的表現。府際間的政策差異是客觀存在的,由于各政策主體治理基礎、治理能力的不均衡,在政策制定過程中應該注意到政策差異的重要性,進而判斷合作治理的空間、趨勢與挑戰;府際間的政策協同是為了實現一段時期內共同的政策目標,由兩個或兩個以上的政府部門利用現有的政策工具,或創造新的政策實施機制,共同應對相似任務環境下的政府行為與過程,更多地表現為府際間的共同行動及落實機制。區域大氣污染府際合作治理是不同層級政府之間的協作,具體表現為中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間的縱向和橫向合作。因此,區域大氣污染治理的府際合作是一種全面系統的合作治理,是不同層級政府之間政策差異與協同的辯證統一。

當前相關領域的政策協同度量模型主要從措施和目標兩個維度展開分析,而政策文獻量化研究則主要應用政策計量、內容分析等方法,對外部屬性和目標、工具、機制等內部結構要素進行定量分析。對于區域大氣污染治理政策至少有五個結構化特征值得探討:時間、主體、目標、工具、機制。再進一步考慮區域大氣污染治理的國家(部門)、區域、地方政府的多層級主體共同參與特征,區域大氣污染治理政策至少有五個結構化特征值得探討:時間、主體、目標、工具、機制。具體地說,從外部屬性來看,政策發文時間反映大氣污染治理政策體系的整體演進特征,以及地方對中央政策的響應速度;政策發文主體表明中央、地方大氣污染治理的責任部門,合作發文則可以判斷府際間合作治理網絡的緊密程度。從內部結構來看,區域大氣污染治理實行目標責任制和考核評價制度,目標的協同反映各級政府治理進度、考核評價內容和任務分解等方面的一致性,而差異則可以表明區域內各省市治理基礎、治理能力與治理重點的不同;為了實現政策目標,各級政府運用多種政策工具推動大氣污染治理,通過工具分類及分布情況比較,可以反映府際間政策思路導向、具體措施手段的共性與個性特征;政策目標的實現和政策工具的執行,有賴于區域協作機制的建立,通過對大氣污染治理法律法規演進以及核心政策、重點內容的梳理分析,可以辨析區域聯防聯控是否形成了強有力的政策合力,是否采取了推進實質性合作的有力措施。這五個特征分析,既包含政策協同量化分析的通用指標,也體現了區域大氣污染治理的府際合作特征。大氣污染治理政策量化分析框架如圖1所示。

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(二)數據基礎

本文研究區域范圍為前文所述“工作方案”中確定的“2+26”個重點城市,并依照以下原則進行政策文獻的搜集和整理:第一,以1987年《中華人民共和國大氣污染防治法》為始點,搜集整理此后與大氣污染治理直接相關的政策;第二,搜集整理范圍涵蓋中央與地方立法機關、行政機構制定的全國性與地方性政策法規;第三,主要選取法律法規、規劃、決定、意見、辦法、細則、條例、通知等,不計入技術或行業規范、信函、批示等類型的政策。通過以“大氣污染”、“空氣質量”等為關鍵詞,在各級政府相關部門官方網站、“北大法寶”網站等進行查找篩選,截止2017年4月30日,最終遴選出1987-2017年大氣污染治理政策476件,其中中央政府80件、省/直轄市167件、重點城市229件。

四、京津冀及周邊地區大氣污染治理政策量化分析

(一)政策發文時間分析

從政策發文時間來看,自2013年起各級政府關于大氣污染治理的政策顯著增多,尤其是2013年國務院發布“行動計劃”,并同步印發京津冀及周邊地區落實政策的“實施細則”后,各級地方政府紛紛發布配套政策和具體實施方案??傮w來看,2013-2017年各級政府共頒布了133件政策,較2008-2012年間的50件有了大幅提升。其中,中央政府發文最多的年份為2013年和2014年,六省市發文最多的年份則主要集中于2013年之后(如圖2所示)??梢钥闯?,中央政府的指導性政策對京津冀及周邊地區大氣污染治理政策的制定起到了強有力的推動作用,區域大氣污染治理政策體系整體上呈現出“自上而下”特征,通過中央政府強力部署帶動區域、地方的大氣污染治理工作。

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從地方政府對中央政策的響應來看,各級地方政府發文數量的時序趨勢整體與中央保持一致,但各地方政府的響應速度存在一定的差異。以2015年“大氣污染防治法”的修訂為例,各?。ㄊ校┰诜尚抻喓髮Ρ臼。ㄊ校┐髿馕廴痉乐螚l例的修訂速度有所不同。從各地方修訂時間來看,北京、天津的條例在法律修訂之前已根據各自情況分別于2014年和2015年完成修訂,河北、山東于2016年完成了本省條例的修訂,河南于2017年發布了條例草案的征求意見稿。但值得注意的是,山西在2007年對大氣污染防治條例進行修訂后,并未再進行更新,目前僅是在2016年12月發布的《山西省”十三五”環境保護規劃》等政策文件中提出“推進大氣污染防治條例的修訂工作”。

(二)政策發文主體分析

從發文主體來看,中央與地方政策存在明顯差異,中央層級政策中發文最多的部門是環境保護部(66件,占比80%以上),其次分別為全國人大常委會(5件)、國家發改委(5件)、財政部(5件)、國家能源局(4件)、工業和信息化部(3件)、國務院辦公廳(3件)、國務院(2件)。而由于大氣污染治理目標責任制的要求,地方政策發文主體則是以當地省市政府為主。除河北省的政策發文主體第一位為環境保護廳外,其他省、直轄市第一均為省政府或直轄市政府。重點城市最主要的政策發文主體為各地市政府。

從聯合發文情況來看,共有26件政策由多主體聯合發布,占政策總量的55%,其中,中央8件、北京2件、河北7件、山西1件、山東2件、四省所轄重點城市6件,我們使用UINET軟件繪制出圖3,其中,圓圈的大小表示該機構聯合發文政策數量的多少;連線的粗細表示雙方之間聯合發文數量的多少。需要特別指出的是,在2013年和2014年,環境保護部等六部委先后聯合出臺了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》和《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法(試行)實施細則》等政策,多部門合作治理成為京津冀及周邊地區大氣污染治理的新趨勢。此后,2016年環境保護部、北京市政府、天津市政府、河北省政府聯合頒布了《京津冀大氣污染防治強化措施(2016-2017年)》;2017年2月,環境保護部、國家發改委、財政部、國家能源局、北京市政府、天津市政府、河北省政府、山西省政府、山東省政府、河南省政府聯合頒布了《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》。這兩件由中央政府和地方政府共同頒布實施的大氣污染治理政策,標志著區域大氣污染治理進入了新階段,逐步從行政區的單獨治理向跨層級的區域府際合作治理轉變。

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(三)政策目標分析

從大氣污染治理政策目標來看,各地方政府在目標實現時間、具體考核內容、任務設置等方面表現出了較高的一致性,但由于治理基礎、能力和重點的不同,各地方政府在具體的大氣污染物及其濃度、重點任務等方面存在差異。我國大氣污染治理的綱領性政策《大氣污染防治行動計劃》中提出了具體的政策目標,在此基礎上京津冀及周邊地區所轄六省市也簽訂了相應的目標責任書。其中,在具體目標中各省市均提及了“到2017年,空氣質量明顯改善,全省重污染天氣較大幅度減少”。除北京外,其他省市均強調了“優良天數逐年提高”。在可吸入(細)顆粒物濃度方面有所區別,分為三個層級,到2017年,北京、天津、河北比2012年下降25%,山西、山東下降20%,河南下降15%,其中北京還強調了具體的數值為“控制在60微克/立方米左右”。如表1所示,各地目標責任書中主要涉及了“全面淘汰燃煤小鍋爐”等十三個方面的重點任務,各地存在一定的差異,例如北京、天津、河北、山東都提及了實施煤炭消費總量控制,山西和河南并未提及。

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(四)政策工具分析

1.政策工具類型分析

為了實現政策目標,各級政府運用多種政策工具來推動大氣污染治理工作。從對大氣污染治理政策工具分類來看,國內外眾多機構和學者從“強制程度”的角度進行了討論,命令控制型、市場(激勵)型、公眾參與型、信息發布及其他型、自愿型、勸說型等是被提及較多的類型。本文綜合已有相關研究,并與大氣污染治理領域學者、政府官員等經過多輪研討,構建了京津冀及周邊地區大氣污染治理政策工具分類框架,主要分類包括命令控制型、市場型、公眾參與型,如表2所示。通過對京津冀及周邊地區476件政策逐件逐條編碼,共得到1923條政策工具措施。

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從各級政府政策工具選擇和組合來看,中央、省/直轄市、重點城市政策中命令控制型均為最主要的政策工具,分別占各層級政策工具總量的685%、598%和572%,如表3所示。從省、直轄市層級來看,北京、天津、山西、河南在政策工具選擇時有很強的命令導向性,命令控制型政策工具所占比例均超過了60%;山東省的命令控制型政策工具使用低于50%,市場型和公 眾參與型政策工具的比例在各省市中相對較高??傮w來看,各級政府在政策工具選擇和組合方面有一定的一致性和協同性,均以命令控制型政策工具為主,對市場型和公眾參與型工具重視程度不足;省、直轄市以及重點城市之間在政策工具子類型選擇和組合方面偏好有所不同,存在一定差異。

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2.政策工具子類型分析

(1)命令控制型政策工具分析

從命令控制型政策工具子類型來看,“環境保護目標責任與考核”、“污染物排放總量控制”是各級政府主要采用的政策工具,表明了當前我國以地方政府為環境質量考核主體的總體要求,以及以目標責任為導向的大氣污染治理思路。中央、省/直轄市、重點城市由于政策層級、工作職責、治理重點的不同,所采用的命令控制型工具組合又有所差異?!碍h境標準體系”是中央政府使用較多的政策工具,以環境標準嚴格約束地方合法排污。省、直轄市使用較多的工具還包括“監測網絡構建”,加強對污染物的實時監控。重點城市主要工具還包括“產業結構調整與優化”,通過產業發展模式的轉變推進大區污染治理目標任務的實現。

(2)市場型政策工具分析

從市場型政策工具選擇來看,央地兩級政府均以“財政補貼與獎勵”這一政策工具為主要的市場型手段,而地方政府根據實際需求,在市場型政策工具的選擇和組合中進行了拓展和創新。在本文搜集的直接與大氣污染治理相關的中央層級政策中,僅涉及了“財政補貼與獎勵”、“超標處罰”、“排污收費”三類政策工具,在省/直轄市、重點城市層級的政策中還包括了“排污權有償使用與交易”、“綠色金融”、“生態補償”等類型。其中,天津、河北、山西、河南使用最多的工具是“財政補貼與獎勵”;北京使用最多的工具是“超標處罰”;山東使用最多的工具是“生態補償”。

(3)公眾參與型政策工具分析

從公眾參與型政策工具選擇來看,中央、省/直轄市、重點城市各層級政策表現出了顯著的一致性,主要采用“清潔生產”、“環境違法事件舉報”、“環境信息公開”、“環境保護宣傳教育”等,但由于各層級政府工作職責與重點不同,各類工具的使用比例存在差異。中央層級中比例最高的是“清潔生產”,省、直轄市層級比例最高的是“環境信息公開”,重點城市層級比例最高的是“環境保護宣傳教育”。從省、直轄市自愿型政策工具的選擇來看,北京、山西、山東、河南使用最多的政策工具是“環境信息公開”;天津、河北使用最多的政策工具是“環境違法事件舉報”。

(五)大氣污染治理政策協作機制分析

“聯防聯控”是我國當前大氣污染治理重要的協作機制。國務院辦公廳于2010年頒布了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量指導意見的通知》,此后各級政府也相繼出臺了多項政策予以落實。分析結果顯示,在中央、省/直轄市層級中分別有11件、19件政策提及建立和完善跨區域的“聯防聯控”協作機制。在2015年最新修訂的“大氣污染防治法”當中,第一次明確將“重點區域大氣污染聯合防治”作為主要章節,強調要構建“重點區域大氣污染聯防聯控機制”,要求“定期召開聯席會議”及“統一規劃、統一標準、統一檢測、統一的防治措施”。同時,從治理結構來看,中央有關部門會同地方政府成立了“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”,統籌規劃和安排該區域大氣污染治理相關工作。從政策設計上,京津冀及周邊地區大氣污染治理愈加強調政策的協同性,通過跨層級、跨區域的政策制定,來實現統一防治的目標和措施。

五、結論與討論

本文構建了“時間-主體-目標-工具-機制”的大氣污染治理政策分析框架,對京津冀及周邊地區大氣污染治理政策文獻開展量化研究。從大氣污染治理政策的發文時間、發文機構、政策目標、政策工具以及協作機制五個維度出發,系統分析了該區域大氣污染治理政策的演進特征、府際合作的緊密程度、目標內容及具體指標的同步與差異、工具選擇的整體導向以及協作機制的合力程度等,從而客觀展示過去30年該區域府際間大氣污染治理政策的差異與協同。研究表明,本文構建的政策分析框架可以客觀展示府際間政策的差異與協同,從而反映區域大氣污染府際合作治理的表現,為區域大氣污染府際合作治理的研究提供新視角和新思路。

從分析結果來看,京津冀及周邊地區大氣污染府際合作治理呈現如下特征:一是整體上表現為“自上而下”的政治動員模式,通過中央政府強力的政策部署帶動區域、地方的大氣污染治理工作,但各地方政府的響應速度存在差異;二是政策發布呈現出“從少到多、從單獨到聯合發布”的趨勢和特征;三是各地方政府在目標實現時間、具體考核內容、任務設置等方面表現出了較高的“一致性”特征,在具體的大氣污染物及其濃度、重點任務等方面存在差異;四是“以命令控制型工具為主導”的特征顯著,此類工具仍是當前主要的治理手段,而地方政府根據實際需求在工具選擇和組合中有所拓展和創新;五是從政策落實機制角度呈現出“合作治理意識不斷強化”的特征,逐漸加強了對跨行政區域“聯防聯控”合作治理的要求,建立了大氣污染防治協作工作小組等相關工作機制。

可以看出,京津冀及周邊地區大氣污染治理中“自上而下”協同與“跨行政區”差異并存。針對具有區域流動性的大氣污染問題,亟需從區域整體出發加強各層級政府間的深度協作,通過縱向上央地間政策的互動與橫向上地方間政策的協調整合,實現區域大氣污染治理成本的最小化。從府際間政策決策與制定的視角來看,應進一步加強政策發文時間、目標指標制定、主要政策手段等方面的協同并保持適度一致,進而避免出現區域大氣污染合作治理中的政策洼地與協作短板。另外,應進一步加強府際間聯合發文力度,例如對河北唐山、邢臺、邯鄲、安陽等鋼鐵產業為主的城市,要形成針對重點行業的政策合力,破解政策落實的阻力,防止由于地方治理力度不一致導致的污染“外溢”。

對大氣污染治理政策量化的研究,可以在一定程度上彌補傳統定性研究的主觀性、不確定性和模糊性,是對質化研究的補充、驗證和完善。未來對區域大氣污染府際合作治理、政策差異與協同等領域的研究,需要進一步將政策文獻與政策實踐進行有效的“對話”,深入探究區域大氣污染治理的內在機理、府際合作治理的主體行為、多主體聯動下的政策實施效果等,實現政策文獻量化研究與理論探討、案例分析、調研訪談等質化研究的有效結合。


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2021 - 09 - 24
中華環保聯合會關于舉辦“碳達峰碳中和”能力建設、企業與產品生命周期評價(LCA)培訓班的通知.pdf附件:報名回執表.doc
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